Zacznę od przypomnienia, że procedura zgłoszeń wewnętrznych to nic innego jak akt prawny. To, że jest to akt stanowiony najczęściej przez podmioty prywatne, a precyzyjniej przez ich organy, nie ma znaczenia. Na tym właśnie polega fenomen działania zakładów pracy, że państwo upoważnia, a czasem nakłada obowiązek ustanowienia w nich tzw. prawa zakładowego. Czasem jest to zakładowe prawo pracy (np. regulamin wynagradzania), czasem jest to prawo z zakresu tzw. pomocy społecznej (regulamin zfss), czasem prawo wyznaniowe (tzw. polityka neutralności) a czasem, jak w tym przypadku, jest to procedura działania wewnętrznego kontrolera i „śledczego” w jednym, którego będę na potrzeby tego tekstu nazywał Inspektorem ds. kontroli przestrzegania prawa.
Podkreślę więc raz jeszcze, że procedura to inaczej akt prawny, wydawany z woli państwa, choć przez podmiot prywatny. Jest to akt co do istoty taki sam jak kodeks postępowania karnego czy administracyjnego, oczywiście z zachowaniem proporcji. Dlatego jego treścią jest określenie organu lub organów przyjmujących zgłoszenia i prowadzących postępowania wyjaśniające, oraz sposób wykonywania przez nie ustawowych zadań. Dodam, że zadań w interesie publicznym, a nie w interesie pracodawcy. Jest więc zupełnie możliwe, że postępowanie przyniesie dla pracodawcy niekorzystne efekty w postaci kar i odszkodowań.
Powyższy wywód, czyniłem już w swoich wypowiedziach wcześniej i będę czynił jeszcze wielokrotnie, albowiem jest on kluczowy. Czytelnik, który nie dostrzeże, że tzw. ustawa o ochronie sygnalistów w swej istocie reguluje nowy obszar działania państwa, tyle tylko, że za pomocą i na koszt osób prywatnych nigdy nie jej nie zrozumie. A poniższy wywód pokaże jedne z przykładów doniosłości tej wiedzy.
Publikacja procedury
Podejmę w tym miejscu drugi wątek. A mianowicie, czy procedura powinna być opublikowana? Tu sprawa jest bardzo ciekawa. Odpowiedź powinna być oczywiście pozytywna. Prawo obowiązuje, o ile jest podane do wiadomości. Zwłaszcza że procedura jest skierowana, co najmniej w części, do nieokreślonej grupy ludzi. Prawnik powiedziałby, że procedura skierowana jest do „każdego”, albowiem każdy może być sygnalistą, o ile spełni kryteria z ustawy. Podkreślę to raz jeszcze – sygnalistą może być każdy, kto ma styczność z zakładem pracy w związku z wykonywaniem pracy, a nie tylko pracownik. Z tego powodu jest oczywiste, że z perspektywy teorii prawa procedura powinna być dostępna powszechnie.
Niestety polski ustawodawca nie stanął na wysokości zadania. Zgodnie z ustawą procedura zgłoszeń wewnętrznych wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia podania jej do wiadomości osobom wykonującym pracę w sposób przyjęty w podmiocie prawnym, co błędnie sugeruje, że mowa tu o zakładowym prawem pracy. Ponadto, nakłada na pracodawców zbędny, jak się zaraz okaże, obowiązek „przekazania informacji o procedurze zgłoszeń wewnętrznych” osobom, które ubiegają się o zatrudnienie.
W efekcie polska ustawa nie przewiduje dostępu do procedury osobom, które w danym zakładzie nie pracują. Powyższe potwierdza treść art. 28 ustawy, który przewiduje czynność „dostarczania informacji na temat procedury zgłoszeń wewnętrznych”, co sugeruje, że chodzi o czynność skierowaną do konkretnych ludzi. A w związku z tym, że procedura określa zarazem kanały zgłoszeń, to zgodnie z polskim prawem osoby niebędące pracownikami lub niekandydujące do pracy nie dowiedzą się, jak dokonywać zgłoszeń.
Prawo unijne, czyli dwie procedury i publikacja
Powyższe rozważania są niestety kolejnym dowodem daleko idącej niedoskonałości polskiej ustawy – pozostaje jedynie dokonać wykładni prounijnej wspartej argumentami z zakresu teorii prawa. Rzecz w tym, że dyrektywa unijna odróżnia ustanowienie kanałów zgłoszeń od procedury działań następczych. Prawdą jest, że dyrektywa jest w tym zakresie niechlujna i uważam, że jest to słowo adekwatne. Ostatecznie jednak w art. 9 dyrektywy mówi się „o procedurach zgłoszeń wewnętrznych i działań następczych”, czyli o dwóch, a nie o jednej procedurze. I obie te procedury stanowią źródła prawa. Pierwsza jest skierowana do „każdego”, druga do osoby, która dokonała zgłoszenia. Z tego powodu co najmniej procedura zgłoszeń musi być opublikowana w taki sposób, aby mógł się z nią zapoznać „każdy”. Zwłaszcza że – nie wchodząc w tym miejscu w głęboko teoretyczne rozważania i spory – procedurę przyjmowania zgłoszeń trzeba uznać za akt prawa obowiązującego powszechnie, a nie akt prawa wewnętrznego. Dla znawców prawa dodam, że powyższa konkluzja w nauce prawa administracyjnego nie jest żadną rewolucją.
Opublikowanie procedury przyjmowania zgłoszeń jest z perspektywy nauki prawa zupełnie oczywiste. Co więcej, jest przesądzone przez prawo unijne. I tak z motywu 59 można dowiedzieć się, że:
(…) Podmioty prawne w sektorze prywatnym i publicznym, które ustanowiły wewnętrzne procedury dokonywania zgłoszeń, powinny być zobowiązanie do udzielania informacji na temat tych procedur (…) Istotne jest, aby takie informacje były zrozumiałe i łatwo dostępne (…) przykładowo takie informacje mogą być umieszczane w widocznym miejscu dostępnym dla wszystkich takich osób oraz na stronie internetowej podmiotu (…).
Jak widać, sformułowanie „udzielnie informacji” to nic innego jak publikacja aktu prawnego. Z kolei z treści art. 7 ust. 3 dyrektywy wynika, że „należy przekazać odpowiednie informacje dotyczące korzystania z wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń (…)” co w kontekście motywu 59 oznacza to samo, czyli tzw. promulgację aktu prawnego.
Kwestia opublikowania procedury przyjmowania zgłoszeń w ogóle nie budzi wątpliwości. Mniej oczywista jest potrzeba publikowania procedury działań następczych. Można bowiem bronić poglądu, że ta procedura może być udostępniania tylko tym osobom, które złożyły zawiadomienie. Jednak w moim przekonaniu istnieją poważne argumenty, że także ta procedura powinna być dostępna powszechnie. Wszak potencjalny sygnalista może na jej podstawie ocenić, czy standard w niej przewidziany gwarantuje mu zadowalającą ochronę.
Regulacja polska a wykładnia prounijna
Podsumowując, polska ustawa nie odróżnia dwóch procedur. Treścią jednej procedury objęta jest bowiem zarówno materia przyjmowania zgłoszeń, jak i działań następczych. Ustawa nakazuje także podawać procedurę do wiadomości szeroko rozumianych osób zatrudnionych lub starających się o zatrudnienie. Można także powiedzieć, że powyższa regulacja nie spełnia standardów unijnych w zakresie procedury przyjmowania zgłoszeń. Nie spełnia też powszechnie znanych standardów stanowienia i stosowania prawa.
Mając jednak na uwadze treść dyrektywy, należy dokonać wykładni prounijnej. Powyższe oznacza, że procedura musi zostać opublikowana w sposób dostępny także dla osób niebędących pracownikami. Podstawowym warunkiem jest podanie do wiadomości publicznej co najmniej tej części procedury, która dotyczy przyjmowania zgłoszeń. W typowej sytuacji oznacza to publikację na stronach internetowych danej organizacji.
Szkoda, że ustawa nie stanowi o tym wprost, a wręcz wprowadza w tym zakresie dezinformację i że zamiast skupić się na ustaleniu zasad publikacji aktów, nakazuje w niektórych przypadkach dokonywać uciążliwych, indywidualnych czynności informacyjnych. Pozostaje więc wykładnia prounijna oraz wykorzystanie wiedzy teoretycznej.
Powyższy tekst został opublikowany na stronie Prawo.pl.
